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EL ACUERDO DE SAN NICOLAS
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Un Acuerdo firmado el 6 de Abril de 1852 -en la casa de Juan Manuel de Rosas- por los cuatro gobernadores del Litoral, conocido como el Protocolo de Palermo, encargó a Justo José de Urquiza todos los poderes nacionales y las Relaciones Exteriores. También llamó a una reunión extraordinaria de todos los gobernadores provinciales en San Nicolás de los Arroyos.
Unos días más tarde, una reunión de personalidades partidarias de Urquiza discutió un proyecto de acuerdo a ser presentado a los gobernadores, presentado por Juan Gregorio Pujol(1).
(1) Entre las propuestas de Pujol estaba la federalización de la Ciudad de Buenos Aires, que fue rechazada airadamente por todos los dirigentes porteños, incluido el gobernador; por el momento, fue olvidada. Véase James Scobie. “La Lucha por la Consolidación de la Nacionalidad Argentina” (1965), p. 35. Ed. Hachette, Buenos Aires.
Si bien era loable rescatar las disposiciones del Pacto Federal de 1831 -dispuesto por los Protocolos de Palermo- la Comisión Representativa había legalmente dejado de existir. Hubo entonces una razón para que Justo José de Urquiza diera los pasos necesarios para consolidar sus logros políticos, convocando a todos los gobernadores en la Ciudad de San Nicolás para
“... acercar el día de la reunión de un Congreso General que, con arreglo a los Tratados existentes y al voto unánime de todos los pueblos de la República, ha de sancionar la Constitución Política que regularice las relaciones que deben asistir entre todos los pueblos argentinos, como pertenecientes a una misma familia; que establezca y defina los altos poderes nacionales; y afiance el orden y prosperidad interior y la respetabilidad de la Nación”.
Urgía al general Urquiza, entretanto, dar a su poder de facto, una base jurídica. Para ello, su único punto de apoyo eran las autoridades ya constituidas, los gobernadores de las provincias. De ahí, la convocatoria resuelta en el Protocolo de Palermo.
La tesis urquicista -que Vicente Fidel López expondrá después- era “llegar a la legalidad a través de la personalización del poder”, es decir, que las masas pasaran del respeto al organizador al respeto a la organización.
El prospecto liberal era distinto. Daban por supuesto en todos la admiración por la ley que ellos sentían y, partiendo de ella, iban hacia la “institucionalización del poder”.
El 8 de Abril de 1852 -dos días después de firmado el Protocolo de Palermo- fueron invitados los gobernadores de las provincias a una reunión, a efectuarse en San Nicolás de los Arroyos, el 20 de Mayo de 1852, con el propósito de convenir las bases de la Organización Nacional. A fines de Mayo, se reunieron, en la mencionada ciudad, diez gobernadores que fueron los siguientes:
* Justo José de Urquiza (Entre Ríos y Catamarca);
* Juan Benjamín Virasoro (Corrientes);
* Vicente López y Planes (Buenos Aires);
* Vicente Bustos (La Rioja);
* Pascual Segura (Mendoza);
* Nazario Benavídez (San Juan);
* Pablo Lucero (San Luis);
* Domingo Crespo (Santa Fe).
* Manuel Taboada (Santiago del Estero);y
* Celedonio Gutiérrez (Tucumán)(2).
(2) Citado por José Cosmelli Ibáñez. “Historia Argentina”, Buenos Aires. Ed. Editorial Troquel.
Catamarca designó representante al general Urquiza -gobernador de Entre Ríos- mientras que Salta, Jujuy y Córdoba firmaron más tarde su adhesión. En consecuencia, el Acuerdo contó con el apoyo de todas las provincias.
También estuvieron presentes los miembros de la Comisión de Ministros(3), “encargados de la redacción del Acuerdo:
* doctor Juan Gregorio Pujol -ministro del Gobierno de Corrientes que hizo la campaña de Caseros;
* doctor Vicente Fidel López;
* doctor Manuel Leiva; y el
* doctor Francisco Pico, Asesor del Gobierno de Buenos Aires”.
(3) Véase el texto del Acuerdo en el Registro Oficial de la Nación, tomo II, p. 45. // Citado por Hernán Félix Gómez. “Vida Pública del Dr. Juan Pujol (Historia de la provincia de Corrientes de Marzo 1843 a Diciembre 1859)” (1920). Ed. por J. Lajouane & Cia.
El drama de proyectos y antiproyectos presentados a principios de Mayo de 1852 en Palermo se representó luego en San Nicolás, donde iba a realizarse la Convención Nacional.
La Asamblea de los gobernadores había sido fijada para el 20 de Mayo de 1852, pero los dos vapores que llevaban a Justo José de Urquiza y a sus acompañantes -entre quienes estaban los gobernadores de Buenos Aires y Corrientes- no zarparon de Buenos Aires hasta esa misma mañana y luego quedaron varados en los bancos de arena del río Paraná durante cuatro días(4).
(4) Pendleton a Webster, 28 de Abril (sic, Mayo) de 1852. Archivos Nacionales, Departamento de Estado, Ministros de Estados Unidos en Argentina, Despachos, Microfilm Nro. 69, Rollo Nro. 9, Nro. 10. Si bien Pendleton era el único agente extranjero presente en la reunión de San Nicolás, sus despachos decepcionan por la carencia de datos sobre lo ocurrido. // Citado por James R. Scobie. “La Lucha por la Consolidación de la Nacionalidad Argentina. 1852-1862” (1964). Ed. Librería Hachete S. A., Buenos Aires.
En la Sala de Representantes porteña los liberales quisieron discutir ciertas condiciones a imponer en esa reunión; obviando esa discusión, el gobernador López y Planes partió hacia San Nicolás sin recabar la autorización de la Sala.
En forma muy significativa, López y Planes era el único gobernador que no había solicitado a su Legislatura poderes para negociar o llegar a un arreglo en San Nicolás, acción que hubiera sido incomprensible en caso de aceptarse el borrador de Pico-Vélez Sársfield. Comprendió que Urquiza se inclinaba otra vez hacia el lado antiporteño y que los proyectos que se discutirían en San Nicolás iban a levantar la resistencia de la Legislatura de Buenos Aires.
Era igualmente significativa la renuncia de Valentín Alsina, la que fue presentada unos pocos días antes del viaje en el que, en su papel de ministro de Gobierno, hubiera debido acompañar lógicamente al gobernador.
Finalmente, era asimismo significativa la ausencia de Vélez Sársfield en San Nicolás, a pesar de que tenía pensado formar parte de la comitiva de Urquiza(5). Todos estos indicios señalaban que en San Nicolás se tomarían medidas que no eran en absoluto favorables a la posición porteña.
(5) M. Piñero a Paz, 23 de Abril de 1852. Archivo General de la Nación, Archivo del general José María Paz (1850-1854), publicado en León Rebollo Paz. “Historia de la Organización Nacional” (1951), tomo I, pp. 353-355, Buenos Aires. // Citado por James R. Scobie. “La Lucha por la Consolidación de la Nacionalidad Argentina. 1852-1862” (1964). Ed. Librería Hachete S. A., Buenos Aires.
El 26 de Mayo de 1852, cuando Urquiza y su comitiva llegaron finalmente a San Nicolás, la mayoría de los gobernadores de provincia -o sus diputados- ya estaban en la ciudad.
El Encargado de Negocios de Estados Unidos, el único representante extranjero presente en San Nicolás, anotó el 28 de Mayo:
“Aún no se ha hecho nada, pero las reuniones y conversaciones informales han mostrado que hay perfecta unanimidad de opinión en favor de los puntos de vista y de la política de Urquiza y en darle el puesto de presidente de la nueva Confederación”(6).
(6) Pendleton a Webster, 28 de Abril (sic, Mayo) de 1852. Archivos Nacionales, Departamento de Estado, Ministros de Estados Unidos en Argentina, Despachos, Microfilm Nro. 69, Rollo Nro. 9, Nro. 10. // Citado por James R. Scobie. “La Lucha por la Consolidación de la Nacionalidad Argentina. 1852-1862” (1964). Ed. Librería Hachete S. A., Buenos Aires.
El 29 de Mayo de 1852 se iniciaron oficialmente las deliberaciones.
A la reunión en San Nicolás asistieron casi todos los gobernadores de provincia y el 31 de Mayo de 1852, los gobernadores firmarán el denominado Acuerdo de San Nicolás, por el que se llamaba a un Congreso Constituyente, formado por dos diputados de cada provincia, que sancionaría una Constitución.
Cuando se produjo la apertura de la sesión oficial de los gobernadores, Urquiza negó que hubiera tenido intención de presentar un proyecto arreglado de antemano:
“... porque su ánimo desde que resolvió levantar el estandarte de la libertad y de la organización de la República, hasta el día feliz en que se vio triunfador del tirano que le oprimía, ha sido siempre depositar el poder de resolver sobre sus destinos, libre y espontáneamente en manos de los pueblos argentinos”(7).
(7) “Asambleas Constituyentes Argentinas seguidas de los textos ... que Organizaron Políticamente la Nación” (1937-1939), tomo VI, parte 2, p. 460. Ed. Emilio Ravignani, seis volúmenes, Buenos Aires. // Citado por James R. Scobie. “La Lucha por la Consolidación de la Nacionalidad Argentina. 1852-1862” (1964). Ed. Librería Hachete S. A., Buenos Aires.
Pero Urquiza llegó a San Nicolás de los Arroyos con el proyecto del correntino Juan Gregorio Pujol en su cartera. Para lograr la adhesión porteña había eliminado temas tan irritantes como la nacionalización de las aduanas y la federalización de la Ciudad de Buenos Aires como capital de la República, que Pujol había incluido originariamente.
Si Urquiza no pensaba hacer el menor movimiento para sugerir un proyecto, por cierto no incumbía a los gobernadores de provincia hacerlo. No obstante, este vacío no tardó en llenarse con la formación de un Comité ad hoc compuesto por los ministros de Gobierno de las distintas provincias.
Evidentemente, Urquiza había traído un proyecto -o varios proyectos- a San Nicolás y la rápida conclusión del Acuerdo de San Nicolás -listo para que lo aprobasen y firmaran los gobernadores dos días después- indicaba que el plan preconcebido no había cambiado mucho desde las consultas en Palermo tres semanas antes.
Formaban parte de ese Comité ad hoc tres personas que habían participado en la reunión de Palermo: Vicente Fidel López, Juan Gregorio Pujol y Francisco Pico.
De los proyectos presentados en las sesiones, el de Pujol fue el que logró la mayor aceptación, por cuanto no era difícil convencer a los representantes de las provincias del Interior de los peligros de la dominación porteña.
Al mismo tiempo se reconocía la necesidad de llegar a un cierto compromiso y, si en ese momento se insistía en la federalización de Buenos Aires se corría el riesgo de destrozar todo lo hecho para la Organización Nacional.
Cuando el proyecto final fue presentado por la citada Comisión Especial -con un nuevo miembro que se agregó, Manuel Leiva, de Santa Fe- quedó reducido a dos puntos esenciales:
* la convocatoria a un Congreso Constituyente; y
* la formación de un Gobierno Provisional Nacional que gobernaría hasta que se promulgase una Constitución y se la pusiese en vigor.
En esencia era el proyecto de Pujol, salvo la federalización de Buenos Aires. Es elemental que la cita de los atributos del doctor Pujol en el texto del Acuerdo revela -para el criterio corriente y humano- una excepción honrosa, expresión de preeminencia indiscutida. Ella era lógica: la idea del Pacto de los Gobernadores fue levantada e iniciada por el doctor Pujol.
Una carta enviada por López y Planes a Urquiza en Noviembre de 1852 demuestra que Pico tuvo que apartarse del borrador que él y Vélez Sársfield habían sometido a Urquiza después de la reunión de Palermo y que se había visto en la obligación de ceder ante la presión del elemento antiporteño, aun corriendo el riesgo de enemistarse con Buenos Aires(8).
(8) López y Planes a Urquiza, Noviembre de 1832. Archivo General de la Nación, Archivo del general Justo José de Urquiza, publicado en León Rebollo Paz. “Historia de la Organización Nacional” (1951), tomo I, pp. 368-372, Buenos Aires. // Citado por James R. Scobie. “La Lucha por la Consolidación de la Nacionalidad Argentina. 1852-1862” (1964). Ed. Librería Hachete S. A., Buenos Aires.
Lo que nos interesa en los orígenes del Acuerdo de San Nicolás no tardará en hacerse evidente al analizar la reacción de Buenos Aires contra ese Pacto firmado por los gobernadores de provincia el 31 de Mayo de 1852. Justificar a los dirigentes porteños no es asunto de nuestra incumbencia. Más bien es cuestión de lógica histórica.
Si el Acuerdo -en lo esencial- hubiera sido el mismo proyecto que habían aceptado en Mayo los políticos de Buenos Aires pertenecientes a sectores políticos muy alejados, los acontecimientos subsiguientes parecerían ser el resultado de una extrema duplicidad y de intrigas aisladas fomentadas por una minoría en la escena porteña.
Si, empero, como parecería establecerlo la documentación existente, en el Acuerdo se incorporaron parte de las estipulaciones antiporteñas -ya vetadas por esos dirigentes- los acontecimientos de Junio son el resultado lógico de la franca resistencia de Buenos Aíres a una Organización Nacional en la que dominasen las provincias.
- Contenido del Acuerdo
El Acuerdo de San Nicolás consta de 19 artículos dispositivos y uno adicional. Establece la vigencia del Pacto de 1831 -que califica de “Ley Fundamental”- sobre el cual se organizará la República dentro del sistema federal.
El Acuerdo fue un paso fundamental en los esfuerzos de Urquiza por formar un Gobierno constitucional. Los diecinueve artículos trataban principalmente de los detalles de la convocatoria de un Congreso Constituyente, en especial asuntos de procedimiento sobre los cuales había pocas discrepancias.
Entre otras disposiciones se establecía también que los diputados debían concurrir con poderes plenos para votar según su conciencia, sin instrucciones que coartaran su libertad de acción, aunque las provincias podrían retirarlos y reemplazarlos de considerarlo oportuno.
La disposición sobre los “plenos poderes” de los constituyentes había sido varias veces utilizada anteriormente por los Gobiernos porteños para presionar a los diputados a aceptar medidas opuestas a las exigidas por las provincias a través de las instrucciones dadas a sus representantes.
La diferencia esencial era, esta vez, que la reunión del Congreso no sería en Buenos Aires, sino en Santa Fe. De modo que la presión la ejercería, no el Gobierno porteño, sino el Director Provisional de la Confederación Argentina, el mismo general Urquiza, que pagaba los sueldos de los diputados y había colocado en el Gobierno al gobernador de Santa Fe.
A él concurrirían las provincias con igual representación -lo que subrayaba la igualdad de sus derechos- y, hasta que se dictase la Constitución, se nombraba a Urquiza, Director Provisorio de la Confederación Argentina, Encargado de:
* conducir sus Relaciones Exteriores;
* reglamentar la navegación de sus ríos;
* percibir y distribuir las rentas nacionales; y
* comandar todas las fuerzas militares, a cuyo efecto las tropas provinciales pasaban a formar parte del Ejército Nacional.
Se otorgó al general Urquiza el título de Director Provisorio de la Confederación Argentina, para que ejerciera el Gobierno Nacional con amplios poderes ejecutivos y legislativos.
El Acuerdo de los poderes de facto hizo camino y el 31 de Mayo de 1852 se labraba en San Nicolás el histórico Pacto de los Gobernadores.
El Acuerdo establecía:
* el régimen federal;
* la organización y convocatoria del Congreso a reunirse;
* la Constitución del país;
* indicaba a Santa Fe como sede de la futura Asamblea Nacional;
* preveía la perturbación de la paz interna, dando facultades represivas al general Urquiza, Encargado de las Relaciones Exteriores; y
* le confería las de reglamentar la navegación de los ríos y las postas.
En artículo adicional se autorizaba a invitar a las provincias -que no habían sido representadas- a adherirse “haciéndoles, a este respecto, las exigencias a que dan derecho el interés y los Pactos nacionales”(9).
(9) Julio Victorica. “Urquiza y Mitre”. Este autor sostiene que el Acuerdo fue redactado por los doctores Francisco Pico y Dalmacio Vélez Sársfield. // Citado por Hernán Félix Gómez. “Vida Pública del Dr. Juan Pujol (Historia de la provincia de Corrientes de Marzo 1843 a Diciembre 1859)” (1920). Ed. por J. Lajouane & Cia.
El Acuerdo determinó reunir el Congreso en la Ciudad de Santa Fe, con plena igualdad de representantes: dos por cada provincia. También reglamenta las inmunidades y privilegios de los constituyentes. Dicha Asamblea cesaría en sus funciones una vez nombrado el Presidente constitucional de la República.
Eran significativas las estipulaciones de que cada provincia enviaría dos representantes al Congreso. A despecho de la riqueza y población de Buenos Aires, el poder de sus votos era definitivamente inferior a la opinión unánime expresada por las demás provincias. La forma constitucional de gobierno, por consiguiente, era una sobre la cual los porteños tendrían escaso control.
El Acuerdo suprime los “derechos de tránsito” sobre las mercaderías que pasaban de una provincia a otra y dispone -por parte del Director Provisorio- reglamentar la navegación de los ríos interiores.
Las provincias iban a contribuir a pagar los Gastos del Gobierno Nacional en proporción a las Entradas devengadas por los impuestos, lo que significaba que Buenos Aires aseguraría la base financiera de esa autoridad. Para sufragar los Gastos Generales de la Administración, las provincias debían aportar proporcionalmente con el producto de sus Aduanas exteriores(10).
(10) Esta cláusula (artículo 19) fue, más tarde, resistida por Buenos Aires, pues sólo su Aduana -debido a la posición geográfica- estaba en condiciones de responder a esa exigencia. También provocaron malestar las grandes atribuciones políticas y militares que se le otorgaban a Urquiza. // Citado por José Cosmelli Ibáñez. “Historia Argentina”, Buenos Aires. Ed. Editorial Troquel.
El mismo día de la firma del Acuerdo, el general Urquiza asumió el cargo de Director Provisorio y prestó juramento ante la Asamblea en pleno.
Otro aspecto decisivo del Acuerdo se transparentaba en los artículos referentes al Gobierno Provisional Nacional que regiría hasta que se promulgara una Constitución y se instaurase un Gobierno Federal. Era éste un paso que iba mucho más allá que las estipulaciones bastante sencillas del Pacto Federal de 1831.
Las funciones de los poderes Legislativo y Ejecutivo se reunían en la persona de un “Director Provisional de la Confederación Argentina”, es decir, Urquiza. El mando de todos los Ejércitos Provinciales se centralizaba en sus manos.
Gozaba de autoridad no sólo para establecer el Pacto Federal de 1831 como Ley Fundamental del país, sino para intervenir también en las provincias con el fin de mantener el poder de las autoridades constituidas.
Un Consejo, nombrado por Urquiza, podía ser consultado en asuntos de mucha importancia, pero este Consejo no ejercía control alguno sobre los poderes ilimitados otorgados a Urquiza por el Acuerdo(11).
(11) Se citan aquí íntegramente tres artículos por cuanto contienen las atribuciones esenciales del Ejecutivo Provisional Nacional:
“14to..- Si, lo que Dios no permita, la paz interior de la República fuese perturbada por las hostilidades abiertas entre una u otra provincia o por sublevaciones armadas dentro de la misma provincia, queda autorizado el Encargado de las Relaciones Esteriores para emplear todas las medidas que su prudencia y acendrado patriotismo le sugieran, para restablecer la paz, sosteniendo las autoridades legalmente constituidas; para lo cual, los demás gobernadores prestarán su cooperación y ayuda en conformidad al Tratado del 4 de Enero de 1831.
“15to..- Siendo de la atribución del Encargado de las Relaciones Esteriores representar la soberanía y conservar la indivisibilidad nacional, mantener la paz interior, asegurar las fronteras durante el período constituyente y defender la República de cualquiera pretensión extranjera y velar sobre el exacto cumplimiento del presente Acuerdo, es una consecuencia de estas obligaciones el que sea investido de las facultades y medios adecuados para cumplirlas.
“En su virtud, queda acordado que el Exmo. Sr. General Dn. Justo José de Urquiza, en el carácter de General en Jefe de los Ejércitos de la Confederación, tenga el mando efectivo de todas las fuerzas militares que actualmente tengan en pie cada provincia, las cuales serán consideradas desde abora como partes integrantes del Ejército Nacional. El General en Jefe destinará estas fuerzas del modo que lo crea conveniente al servicio nacional y si -para llenar sus objetos- creyera necesario aumentarlas, podrá hacerlo pidiendo contingentes a cualquiera de las provincias, así como podrá también disminuirlas si las juzgare excesivas en su número u organización.
“16to..- Será de las atribuciones del Encargado de las Relaciones Esteriores reglamentar la navegación de los ríos interiores de la República, de modo que se conserven los intereses y la seguridad del territorio y de las rentas fiscales y lo será igualmente la Administración General de Correos, la creación y mejora de los caminos públicos y de postas de bueyes para el trasporte de mercaderías”.
// Citado por James R. Scobie. “La Lucha por la Consolidación de la Nacionalidad Argentina. 1852-1862” (1964). Ed. Librería Hachete S. A., Buenos Aires.
Este Acuerdo, “verdadero preliminar de la Constitución”, fue ratificado por los diez gobernadores que asistieron a la Convención Nacional.
Mientras estaban reunidos allí, los gobernadores de Tucumán y San Juan fueron derrocados en ausencia. Nazario Benavídez no tuvo problemas en recuperar el Gobierno(12) pero Celedonio Gutiérrez debería hacerlo por la fuerza(13). Unos meses más tarde, también el correntino Benjamín Virasoro sería derrocado por un grupo "rosista", siendo reemplazado por el hasta ese momento gobernador provisorio, Domingo Latorre y éste -tras estar 48 horas en el mando como propietario- será reemplazado por el ministro de Urquiza, Juan Gregorio Pujol.
(12) Horacio Videla. “Historia de San Juan” (1992), pp. 151-156. Ed. Plus Ultra, Buenos Aires.
(13) Carlos Páez de la Torre (h). “Historia de Tucumán” (1987), pp. 506-511. Ed. Plus Ultra.
Sólo cuatro gobernadores continuaron sus mandatos después de 1852: Manuel Taboada en Santiago del Estero(14) y Manuel Vicente Bustos en La Rioja(15) que se pasaron ostensiblemente de bando(16). También conservaron sus Gobiernos Pablo Lucero, en San Luis(17), y el propio Justo José de Urquiza(18).
